加大財(cái)政支持力度 助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
發(fā)布時(shí)間：2022-08-18
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近期，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。作為構(gòu)建碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系其中一項(xiàng)，《意見》是財(cái)政部門貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)重大決策部署的頂層設(shè)計(jì)文件，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要保障方案。《意見》立足當(dāng)前發(fā)展階段，以支持實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰工作為側(cè)重點(diǎn)，提出綜合運(yùn)用財(cái)政資金引導(dǎo)、稅收調(diào)節(jié)、多元化投入、政府綠色采購等政策措施做好財(cái)政保障工作。
筆者認(rèn)為，《意見》很好地回應(yīng)了社會(huì)上有關(guān)財(cái)政是否應(yīng)該以及如何支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等問題和疑慮，基于綠色低碳發(fā)展的雙重外部性特征以及綠色低碳發(fā)展的需要，加大財(cái)政支持力度無疑是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵所在。
從國(guó)內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，綠色低碳發(fā)展一直存在供給不足的困境，在結(jié)果上表現(xiàn)為伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各種生態(tài)環(huán)境問題層出不窮。主要原因在于，綠色低碳的發(fā)展長(zhǎng)期面臨雙重外部性的挑戰(zhàn)。
第一重外部性是傳統(tǒng)的外部性。由生態(tài)環(huán)境保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)和資源節(jié)約高效利用等內(nèi)涵構(gòu)成的綠色低碳發(fā)展，本身就有著很強(qiáng)的公共屬性和外部性特征，無法僅僅依靠市場(chǎng)力量來創(chuàng)造足夠的供給。以低碳產(chǎn)品為例，除了滿足直接的消費(fèi)需求、產(chǎn)生效用之外，還會(huì)給社會(huì)帶來減排的公共環(huán)境收益。由于無法將這部分公共收益進(jìn)行內(nèi)部化，導(dǎo)致很多低碳產(chǎn)品的市場(chǎng)供給規(guī)模被嚴(yán)重低估，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)真正所需要的供給規(guī)模，從而產(chǎn)生供需缺口。
第二重外部性是技術(shù)上的外部性。現(xiàn)階段綠色低碳發(fā)展對(duì)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新提出較高的需求，尤其是實(shí)現(xiàn)碳中和過程中，需要大量的碳中和相關(guān)技術(shù)。這意味著綠色低碳發(fā)展必然帶有技術(shù)外部性的第二重外部性特征，也就是碳中和產(chǎn)品和服務(wù)的研究、開發(fā)及創(chuàng)新的私人回報(bào)遠(yuǎn)低于社會(huì)回報(bào)，這嚴(yán)重妨礙了綠色低碳發(fā)展所需的創(chuàng)新活動(dòng)。
財(cái)政是克服綠色低碳發(fā)展雙重外部性的重要政策工具。綠色低碳發(fā)展的以上兩種外部性，共同后果都是“搞錯(cuò)了價(jià)格”，也就是具有外部性的生產(chǎn)和消費(fèi)，其價(jià)格無法真正體現(xiàn)社會(huì)成本。這就決定了在缺乏有效政策（比如綠色財(cái)政等）的情況下，必然會(huì)造成綠色低碳發(fā)展的供給不足。
如何從政策層面有效解決綠色低碳發(fā)展的供給不足？將外部的成本和收益進(jìn)行內(nèi)部化無疑是政策選擇的必然方向。外部性內(nèi)部化要求產(chǎn)生外部性的主體支付社會(huì)成本或者獲得社會(huì)收益，以使私人行動(dòng)與公共利益相一致。由此，我們有必要運(yùn)用不同的機(jī)制來有效解決不同的溢出效應(yīng)。這些機(jī)制既包括市場(chǎng)激勵(lì)，也更需要政府的干預(yù)，其中財(cái)政支持綠色低碳發(fā)展就是政府干預(yù)的重中之重。
財(cái)政支持綠色低碳發(fā)展有幾個(gè)主要的內(nèi)容，一是通過擴(kuò)大總體支出來提高綠色低碳的供給水平，從而從數(shù)量上補(bǔ)足供需缺口。二是通過稅收調(diào)整來降低綠色低碳的供給成本，從而在價(jià)格上實(shí)現(xiàn)供需均衡。三是通過擴(kuò)大自身的綠色采購來保障綠色低碳的市場(chǎng)需求，以需求來創(chuàng)造更多的綠色低碳供給。可以看到，財(cái)政可以從多方面發(fā)力，助力綠色低碳發(fā)展。
我國(guó)歷來高度重視財(cái)政支持在綠色低碳發(fā)展中的作用。具體到碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》提出：“各級(jí)財(cái)政要加大對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)等的支持力度。完善政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度。落實(shí)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、新能源和清潔能源車船稅收優(yōu)惠。研究碳減排相關(guān)稅收政策。”同步制訂的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》再次強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)人民政府要加大對(duì)碳達(dá)峰、碳中和工作的支持力度。建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系，落實(shí)和完善節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等稅收優(yōu)惠政策。”
近日，浙江、上海等地也都連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，推動(dòng)建立有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅政策框架，支持各行業(yè)領(lǐng)域加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。
總體而言，在當(dāng)下發(fā)展階段，基于碳達(dá)峰、碳中和的外部性特征，財(cái)政支持無疑是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的中流砥柱。當(dāng)然，財(cái)政支持政策也要與綠色金融等市場(chǎng)機(jī)制一起，全面發(fā)揮推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效性、基礎(chǔ)性作用。
近期，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。作為構(gòu)建碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系其中一項(xiàng)，《意見》是財(cái)政部門貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)重大決策部署的頂層設(shè)計(jì)文件，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要保障方案。《意見》立足當(dāng)前發(fā)展階段，以支持實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰工作為側(cè)重點(diǎn)，提出綜合運(yùn)用財(cái)政資金引導(dǎo)、稅收調(diào)節(jié)、多元化投入、政府綠色采購等政策措施做好財(cái)政保障工作。
筆者認(rèn)為，《意見》很好地回應(yīng)了社會(huì)上有關(guān)財(cái)政是否應(yīng)該以及如何支持“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等問題和疑慮，基于綠色低碳發(fā)展的雙重外部性特征以及綠色低碳發(fā)展的需要，加大財(cái)政支持力度無疑是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵所在。
從國(guó)內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，綠色低碳發(fā)展一直存在供給不足的困境，在結(jié)果上表現(xiàn)為伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各種生態(tài)環(huán)境問題層出不窮。主要原因在于，綠色低碳的發(fā)展長(zhǎng)期面臨雙重外部性的挑戰(zhàn)。
第一重外部性是傳統(tǒng)的外部性。由生態(tài)環(huán)境保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)和資源節(jié)約高效利用等內(nèi)涵構(gòu)成的綠色低碳發(fā)展，本身就有著很強(qiáng)的公共屬性和外部性特征，無法僅僅依靠市場(chǎng)力量來創(chuàng)造足夠的供給。以低碳產(chǎn)品為例，除了滿足直接的消費(fèi)需求、產(chǎn)生效用之外，還會(huì)給社會(huì)帶來減排的公共環(huán)境收益。由于無法將這部分公共收益進(jìn)行內(nèi)部化，導(dǎo)致很多低碳產(chǎn)品的市場(chǎng)供給規(guī)模被嚴(yán)重低估，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)真正所需要的供給規(guī)模，從而產(chǎn)生供需缺口。
第二重外部性是技術(shù)上的外部性。現(xiàn)階段綠色低碳發(fā)展對(duì)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新提出較高的需求，尤其是實(shí)現(xiàn)碳中和過程中，需要大量的碳中和相關(guān)技術(shù)。這意味著綠色低碳發(fā)展必然帶有技術(shù)外部性的第二重外部性特征，也就是碳中和產(chǎn)品和服務(wù)的研究、開發(fā)及創(chuàng)新的私人回報(bào)遠(yuǎn)低于社會(huì)回報(bào)，這嚴(yán)重妨礙了綠色低碳發(fā)展所需的創(chuàng)新活動(dòng)。
財(cái)政是克服綠色低碳發(fā)展雙重外部性的重要政策工具。綠色低碳發(fā)展的以上兩種外部性，共同后果都是“搞錯(cuò)了價(jià)格”，也就是具有外部性的生產(chǎn)和消費(fèi)，其價(jià)格無法真正體現(xiàn)社會(huì)成本。這就決定了在缺乏有效政策（比如綠色財(cái)政等）的情況下，必然會(huì)造成綠色低碳發(fā)展的供給不足。
如何從政策層面有效解決綠色低碳發(fā)展的供給不足？將外部的成本和收益進(jìn)行內(nèi)部化無疑是政策選擇的必然方向。外部性內(nèi)部化要求產(chǎn)生外部性的主體支付社會(huì)成本或者獲得社會(huì)收益，以使私人行動(dòng)與公共利益相一致。由此，我們有必要運(yùn)用不同的機(jī)制來有效解決不同的溢出效應(yīng)。這些機(jī)制既包括市場(chǎng)激勵(lì)，也更需要政府的干預(yù)，其中財(cái)政支持綠色低碳發(fā)展就是政府干預(yù)的重中之重。
財(cái)政支持綠色低碳發(fā)展有幾個(gè)主要的內(nèi)容，一是通過擴(kuò)大總體支出來提高綠色低碳的供給水平，從而從數(shù)量上補(bǔ)足供需缺口。二是通過稅收調(diào)整來降低綠色低碳的供給成本，從而在價(jià)格上實(shí)現(xiàn)供需均衡。三是通過擴(kuò)大自身的綠色采購來保障綠色低碳的市場(chǎng)需求，以需求來創(chuàng)造更多的綠色低碳供給。可以看到，財(cái)政可以從多方面發(fā)力，助力綠色低碳發(fā)展。
我國(guó)歷來高度重視財(cái)政支持在綠色低碳發(fā)展中的作用。具體到碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》提出：“各級(jí)財(cái)政要加大對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)等的支持力度。完善政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度。落實(shí)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、新能源和清潔能源車船稅收優(yōu)惠。研究碳減排相關(guān)稅收政策。”同步制訂的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》再次強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)人民政府要加大對(duì)碳達(dá)峰、碳中和工作的支持力度。建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系，落實(shí)和完善節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等稅收優(yōu)惠政策。”
近日，浙江、上海等地也都連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，推動(dòng)建立有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅政策框架，支持各行業(yè)領(lǐng)域加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。
總體而言，在當(dāng)下發(fā)展階段，基于碳達(dá)峰、碳中和的外部性特征，財(cái)政支持無疑是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的中流砥柱。當(dāng)然，財(cái)政支持政策也要與綠色金融等市場(chǎng)機(jī)制一起，全面發(fā)揮推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效性、基礎(chǔ)性作用。
