水土保持方案審批是各級水行政主管部門代表國家對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作作出的法定許可，特別是對棄渣場設(shè)置、渣場選址、堆置方案、防護(hù)措施等的許可，是有效防控生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成嚴(yán)重水土流失及其危害的重要控制措施。無論是工程開工前審批水土保持方案，還是后續(xù)的棄渣場變更審批，建設(shè)單位、方案編制單位、設(shè)計(jì)單位、技術(shù)評審機(jī)構(gòu)、方案審批部門均遇到了一些實(shí)際問題，特別是公路、鐵路、采礦等項(xiàng)目，棄渣量大，棄渣場數(shù)量多，棄渣活動頻繁，事前審批、事中監(jiān)管、事后驗(yàn)收的工作量較大，問題較多。結(jié)合近幾年水利部審批管理中的做法、有關(guān)設(shè)計(jì)單位的實(shí)踐，本文就相關(guān)問題略做研討，以期引起各方重視，防范棄渣場設(shè)置風(fēng)險和管理責(zé)任風(fēng)險，切實(shí)做好棄渣場的管理工作。
1.1 棄渣場設(shè)置的法律與國標(biāo)規(guī)定
水土保持法第二十八條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。法律規(guī)定的內(nèi)容有三個方面，一是多余的土石方首先應(yīng)綜合利用，盡最大可能充分利用，盡可能不棄渣或少棄渣。因此，不能在沒有考慮和落實(shí)綜合利用的情況下，直接將多余土石方作為棄渣處置。二是經(jīng)過綜合利用，仍有部分土石方難以利用的，必須堆放在水土保持方案確定的專門存放地。因此，涉及棄渣的項(xiàng)目必須明確每一個棄渣場的存放地，該存放地是依法作出的行政許可，具體法律強(qiáng)制力。三是必須采取相應(yīng)的防護(hù)措施，保證棄渣不流失及不對下游和周邊產(chǎn)生危害。
棄渣場的選址，在《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB 50433—2008）中有相應(yīng)規(guī)定，其中三條是強(qiáng)制性規(guī)定：一是棄渣場的設(shè)置不得影響周邊公共設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點(diǎn)等的安全；二是涉及河道的，應(yīng)符合治導(dǎo)規(guī)劃及防洪行洪的規(guī)定，不得在河道、湖泊管理范圍內(nèi)設(shè)置棄土(石、渣)場；三是禁止在對重要基礎(chǔ)設(shè)施、人民群眾生命財產(chǎn)安全及行洪安全有重大影響的區(qū)域布設(shè)棄土(石、渣)場。另外，推薦性規(guī)定也明確：棄渣場不宜布設(shè)在流量較大的溝道，否則應(yīng)進(jìn)行防洪論證；水利樞紐、水電站等工程，棄渣場選址應(yīng)布設(shè)在大壩下游或水庫回水區(qū)以外。
﹙1﹚水行政主管部門對棄渣場的管理職責(zé)。水土保持法第二十九條規(guī)定：縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。由于棄渣場是最易發(fā)生嚴(yán)重水土流失甚至災(zāi)害事件的場地，所以在跟蹤檢查中應(yīng)把棄渣場作為重中之重進(jìn)行安排部署，并且要深入細(xì)致進(jìn)行檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時要求建設(shè)單位整改，防范風(fēng)險。水土保持法對行政主管部門不履行職責(zé)的責(zé)任規(guī)定了相應(yīng)處罰制度，第四十七條規(guī)定：水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
﹙2﹚建設(shè)單位棄渣行為的法律責(zé)任。水土保持法第五十五條規(guī)定：違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數(shù)量處每立方米十元以上二十元以下的罰款；逾期仍不清理的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。第五十六條規(guī)定：違反本法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失，不進(jìn)行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。第五十八條規(guī)定：違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第五十三條規(guī)定：有未編制水土保持方案或方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補(bǔ)充、修改水土保持方案或者補(bǔ)充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的；水土保持方案實(shí)施過程中，未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的行為之一的，對生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。因此，棄渣場的數(shù)量、位置、棄渣量等發(fā)生變化，沒有向方案原審批機(jī)關(guān)報批或沒有事先報批的，均應(yīng)受到處罰和問責(zé)。
大型露天礦的棄渣量非常大，一般都在幾億立方米，大型的排土場、尾礦庫形成的高陡邊坡較多。穿越山區(qū)的鐵路公路項(xiàng)目，棄渣場數(shù)量多，單個棄渣場的棄渣量較大，往往沿江沿河設(shè)置，直接危及人民生命安全、公共設(shè)施安全。山西平朔安太堡露天煤礦南排土場外排土量1.16億m3，堆置高度達(dá)150 m，1991年10月29日發(fā)生大規(guī)模滑坡，致使鄰近公路毀壞、公共設(shè)施埋沒、威脅生產(chǎn)生活安全，造成重大經(jīng)濟(jì)損失。2012年6月27日，四川金沙江寧南縣白鶴灘水電站施工區(qū)內(nèi)發(fā)生強(qiáng)降雨，引發(fā)泥石流，沖毀施工營地，造成3人死亡，38人失蹤。深圳市光明新區(qū)紅坳余泥渣土規(guī)劃庫容400萬m3，封場標(biāo)高95 m，實(shí)際堆填量已達(dá)583萬m3，堆填體后緣實(shí)際標(biāo)高已達(dá)160 m，嚴(yán)重超庫容、超高堆填，且沒有建設(shè)有效的導(dǎo)排水系統(tǒng)，于2015年12月20日發(fā)生滑坡，造成73人死亡，4人下落不明，17人受傷(重傷3人、輕傷14 人)，33棟建筑物(廠房24棟、宿舍樓3棟，私宅6棟)被損毀、掩埋，90家企業(yè)生產(chǎn)受影響，涉及員工4 630人，事故造成直接經(jīng)濟(jì)損失為8.81億元，34名事故責(zé)任企業(yè)人員、19名涉嫌職務(wù)犯罪人員有多人被判處有期徒刑20年。深圳市及光明新區(qū)城市管理、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)、規(guī)劃國土等單位的相關(guān)工作部門及具體工作人員，未認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，違法違規(guī)進(jìn)行行政許可和項(xiàng)目審查，日常監(jiān)管嚴(yán)重缺失，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和工作人員存在玩忽職守、濫用職權(quán)等失職瀆職和受賄問題，最終17名國家機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪，分別被判處七年到三年不等刑罰，57名責(zé)任人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。國務(wù)院在事故調(diào)查報告的批復(fù)中明確指出：必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)，在設(shè)計(jì)建設(shè)之初要充分做好項(xiàng)目的安全風(fēng)險辨識、分析和評估工作，把好規(guī)劃、選址、勘探、設(shè)計(jì)、建設(shè)等關(guān)口，從源頭上杜絕和防范安全風(fēng)險。要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險和隱患，不斷完善風(fēng)險跟蹤、監(jiān)測、預(yù)警、處置工作機(jī)制，避免此類事故再次發(fā)生。
（1）棄渣場選址。在項(xiàng)目可行性研究階段進(jìn)行棄渣場選址時，由于該階段主體設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是主體工程的選址、建設(shè)布局、生產(chǎn)工藝選擇等，棄渣場選址尚未被列入主體設(shè)計(jì)重點(diǎn)研究的內(nèi)容，方案編制單位多是根據(jù)主體設(shè)計(jì)的初選廠址、線位，以地形圖為主，選擇了可以作為棄渣場的場地，納入水土保持方案中并得到批復(fù)。到初步設(shè)計(jì)特別是施工圖階段時，施工單位在棄渣場落地過程中又遇到了許多問題，往往是與當(dāng)?shù)卮逦瘯蜣r(nóng)戶協(xié)商，才最終確定棄渣場的位置，導(dǎo)致線性工程的棄渣場絕大多數(shù)都發(fā)生了變化。棄渣場的變更方案編制、報批工作量較大，有些先棄后報批的還會面臨處罰的問題。
（2）棄渣場的設(shè)計(jì)管理。水土保持方案及其批復(fù)文件是指導(dǎo)和約束建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)設(shè)計(jì)的重要文件，大型露天礦的排土場、金屬礦的尾礦庫壩、煤礦的排矸場、大型水利水電樞紐的棄渣場，一般都由主體設(shè)計(jì)單位進(jìn)行了專門設(shè)計(jì)，既要落實(shí)水土保持要求，還要執(zhí)行主體設(shè)計(jì)的相關(guān)規(guī)范，建設(shè)和安全標(biāo)準(zhǔn)較高。而一些低等級的公路、鐵路、建材、城建等項(xiàng)目棄渣場多、單個渣場棄渣量不大的項(xiàng)目，往往沒有專業(yè)的設(shè)計(jì)單位做棄渣場設(shè)計(jì)，多由施工單位簡單布置場地，直接棄渣，這類棄渣場的安全風(fēng)險較多。
（3）棄渣過程管理。許多棄渣場是被承包給農(nóng)民施工，施工人員專業(yè)素質(zhì)低，多數(shù)施工人員并不了解國家的法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，隨意傾倒棄渣現(xiàn)象嚴(yán)重，多數(shù)沒有布設(shè)防護(hù)措施，遇到暴雨，棄渣場水土流失嚴(yán)重，甚至引發(fā)滑坡、泥石流等災(zāi)害。主體工程的監(jiān)理單位多沒有把棄渣場列入重點(diǎn)監(jiān)理范圍，即使把棄渣場列入重點(diǎn)監(jiān)理范圍，也多因監(jiān)理人員不熟悉水土保持工程監(jiān)理要求、標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致棄渣場沒有質(zhì)量結(jié)論或監(jiān)理報告，工程施工監(jiān)管較弱。監(jiān)督檢查中應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，防范事故風(fēng)險。
（4）棄渣場完工驗(yàn)收。大型棄渣場一般都有完工驗(yàn)收，點(diǎn)多、分散、量小的棄渣場，往往沒有專項(xiàng)驗(yàn)收，工程質(zhì)量、措施量、有無隱患等均無結(jié)論，應(yīng)要求建設(shè)單位加強(qiáng)對此類棄渣場的管理，建立健全管理制度，落實(shí)管理人員，明確管理責(zé)任。做到每個棄渣場都要有完工驗(yàn)收材料和結(jié)論，為最終的水土保持設(shè)施驗(yàn)收創(chuàng)造條件，提供依據(jù)。
大型露天礦的排土場、金屬礦的尾礦庫壩、大型水利水電樞紐的棄渣場、機(jī)場凈空處理設(shè)置的棄渣場等，是由主體設(shè)計(jì)單位專門選址并設(shè)計(jì)的，后續(xù)變化的情況很少。以下重點(diǎn)對公路、鐵路等線性工程的棄渣場選址做研討。以河南－安徽－浙江某鐵路為例，在可行性研究階段，工作的重點(diǎn)是研究和論證建設(shè)方案，并未進(jìn)行全線縱、橫斷面測量，路基土石方數(shù)量是按線位走向在地形圖上用數(shù)學(xué)模型切斷估算，方案編制人員與主體設(shè)計(jì)人員依據(jù)初定的橋梁、隧道、路基等設(shè)置情況，在沿線選取取（棄）土場，選取的過程中主要考慮不得對鐵路安全構(gòu)成威脅，不能設(shè)置在不良地質(zhì)體、不穩(wěn)定斜坡、軟土地段，避免在居民區(qū)、廠礦區(qū)、交通線、水源地等敏感區(qū)上游附近設(shè)置棄渣場，本著節(jié)約用地、集中取土棄渣的原則，共選取了46個棄渣場，這些棄渣場位置沒有違反水土保持法和國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，經(jīng)審查后予以審批。在后續(xù)初步設(shè)計(jì)中，主體設(shè)計(jì)根據(jù)可研審查意見，進(jìn)一步確定線路走向方案和橋梁、隧道、路基等設(shè)置方案，并測量線路縱、橫斷面，在此基礎(chǔ)上計(jì)算土石方數(shù)量，其精度比可研階段高很多，對原選取的棄渣場調(diào)整方案也更可行些。初步設(shè)計(jì)審查后，主體設(shè)計(jì)根據(jù)審查修改意見，開展補(bǔ)充定測工作，對局部改動的路段進(jìn)一步優(yōu)化棄渣場選址。經(jīng)過幾個階段的不斷深化、調(diào)整，可研階段初選的棄渣場發(fā)生了較大變化，特別是施工圖階段施工單位進(jìn)場，按著就近選擇、地方同意的原則，充分利用廢棄土地，使鐵路施工建設(shè)與地方建設(shè)緊緊結(jié)合，原設(shè)計(jì)的渣場中大多都變更為利用廢棄取土坑、水塘、廢舊磚廠等跡地，這些坑塘棄渣后覆土，很快成為農(nóng)田，當(dāng)?shù)卮逦瘯⑷罕姸纪猓芸旌炗喠藚f(xié)議，完成了棄渣。施工階段確定的68處棄渣場，與初步設(shè)計(jì)一致的有22處，新增了46處，與可研相比全部發(fā)生了變化。從這一典型案例總結(jié)反思，施工單位選擇棄渣場的原則完全可以提前到可行性階段，這就需要方案編制人員，提前收集當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T在冊的廢棄取土坑、水塘、磚廠等資料，深入每一處現(xiàn)場，與村委會、農(nóng)戶協(xié)商，使棄渣場選址一次到位。
內(nèi)蒙古某煤礦矸石場變更案例。2012年8月，水利部批復(fù)了該項(xiàng)目水土保持方案，批復(fù)的排矸場容量為18.06萬m3，滿足項(xiàng)目6個月的矸石存放要求。2013年2月，國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)了該項(xiàng)目。2013年9月，某煤炭設(shè)計(jì)研究院完成了項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，結(jié)合當(dāng)?shù)孛喉肥C合利用現(xiàn)狀和煤礦生產(chǎn)運(yùn)行需要，將排矸場容量調(diào)整為72.26萬m3，滿足項(xiàng)目2年的矸石存放要求。2013年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭工業(yè)局批復(fù)了該項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)。2015年5月至2016年5月，主體設(shè)計(jì)單位對排矸場開展了分階段施工圖設(shè)計(jì)，排矸場上游匯水面積0.4 km2，排矸場分別設(shè)置了2級或3級平臺。排矸場東側(cè)設(shè)置擋墻，西側(cè)（排矸場上游）設(shè)置截水溝，北側(cè)沿東西向設(shè)置一條泄洪溝。排矸場邊坡坡率為1︰1.5～1︰3，渣面頂部、邊坡設(shè)置了排水溝，邊坡坡面分別采取骨架護(hù)坡和植物護(hù)坡。2016年5月棄渣基本結(jié)束，建設(shè)單位委托煤炭設(shè)計(jì)研究院完成了該項(xiàng)目排矸場邊坡穩(wěn)定性分析，根據(jù)《建筑邊坡工程技術(shù)規(guī)范》（GB 50330—2013）、《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 51018—2014）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對排矸場8個斷面，地震工況、非地震工況下的安全系數(shù)進(jìn)行了分析計(jì)算，結(jié)論為排矸場邊坡穩(wěn)定安全系數(shù)均滿足要求。根據(jù)水利部2016年3月印發(fā)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》，建設(shè)單位及時編報了水土保持方案變更報告書，得到水利部的批復(fù)。
要確保棄渣場的設(shè)置不違反水土保持法、水土保持技術(shù)規(guī)范等法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，水土保持方案中棄渣場的基本情況就必須詳盡準(zhǔn)確。這是方案審查的必備資料，否則無法對棄渣場的設(shè)置作出同意與否的結(jié)論，這就要求方案編制單位廣泛收集資料，深入實(shí)地查勘，全面、準(zhǔn)確反映棄渣場的基本情況。參考文獻(xiàn)[3]指出，棄渣場應(yīng)有“兩圖一表”，即衛(wèi)星遙感圖、不低于1︰10 000的地形圖、渣場選址要素表。棄渣場要素包括渣場編號、位置、類型（應(yīng)分溝道型、坡地型、臨河型、平地型、凹地型）、占地面積、占地類型、渣場匯水面積，渣場最大容量（松方）、計(jì)劃堆渣量（松方）、最大堆渣高度、堆渣方案，下游敏感因素、渣場失事的危害程序等情況。
根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，對于棄渣量超過50萬m3、最大堆高超過20 m的棄渣場，方案編制單位應(yīng)開展地質(zhì)勘察調(diào)查，作為棄渣場選址的重要支撐資料。如果棄渣場上游匯水面積超過1 km2、渣場下游1 km范圍內(nèi)存在居民點(diǎn)、公共設(shè)施、工業(yè)企業(yè)等敏感點(diǎn)的，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位還要進(jìn)行專項(xiàng)論證，必須確保不產(chǎn)生影響和危害。
水利部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評審工作的通知》（辦水保〔2016〕123 號）明確了10條水土保持方案通過評審的條件，其中對棄渣場的要求是棄渣專門存放地選址合理、位置明確、堆置方案可行。堆渣的基本原則是遵守國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，做到“先攔后棄”，渣體前沿應(yīng)有攔擋措施。如某煤礦的排矸方式為“從外向內(nèi)、從下向上、分層壓實(shí)”，排矸步驟為：排矸場溝口設(shè)攔矸壩；用汽車將松散矸石倒運(yùn)至溝谷底部；用推土機(jī)將矸石推平，每堆放1 m厚的矸石層進(jìn)行一次壓實(shí)，防止矸石沉陷；矸石每堆放3 m厚矸石覆蓋一層30 cm厚的黃土并碾壓；坡面每上升10 m設(shè)5 m寬的平臺；排矸場邊坡形成1︰2坡面，排矸場邊坡和頂部覆土30 cm。
水土保持法明確棄渣場應(yīng)采取攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等剛性措施。《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB 50433—2008）、《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 51018—2014）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也規(guī)定，要根據(jù)棄渣場的不同類型采取對應(yīng)的攔擋措施，即溝道型棄渣場設(shè)置攔渣壩、坡地型棄渣場設(shè)置擋渣墻、臨河型棄渣場設(shè)置攔渣堤、平地型棄渣場設(shè)置攔渣堰。《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 51018—2014）對棄渣場級別、攔渣壩建筑物級別、防洪標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)定安全系數(shù)等都有對應(yīng)規(guī)定，具有約束力。同時，在棄渣過程中及棄渣結(jié)束后應(yīng)采取完整的措施體系，棄渣前一般要剝離表土并集中堆放，布設(shè)臨時攔擋等防護(hù)措施，做到先攔后棄；棄渣前和棄渣過程中采取對上游及周邊設(shè)置截排水溝、沉沙池等措施；棄渣結(jié)束后對渣面實(shí)施土地整治，在渣頂面布設(shè)擋水埂、排水溝、植物措施等，對渣體邊坡進(jìn)行削坡并設(shè)置馬道、排水溝，以及邊坡防護(hù)措施，在坡腳布設(shè)永久攔擋、排水等防護(hù)措施。
