3.關(guān)于投資項目可行性研究報告編制大綱的說明

一、編寫投資項目可行性研究報告編制大綱的主要目的

黨的二十大報告提出，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，健全宏觀經(jīng)濟治理體系，增強投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。為堅持科學決策、民主決策、依法決策，提升我國投資項目前期論證的水平和質(zhì)量，促進投資高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》等規(guī)定，我們在廣泛總結(jié)經(jīng)驗、開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定了《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱》和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編制參考大綱》（以下統(tǒng)稱《投資項目可行性研究報告編制大綱》），供有關(guān)方面借鑒和參考。

《投資項目可行性研究報告編制大綱》對投資項目可行性研究報告編寫的內(nèi)容和深度，提出了基本要求，項目單位、工程咨詢機構(gòu)等主體在編寫具體項目的可行性研究報告時，可結(jié)合項目的實際情況，對編制大綱所要求的內(nèi)容予以適當調(diào)整。比如，若論證的項目不涉及編制大綱中的有關(guān)內(nèi)容，可以在說明情況后不再予以詳細論證。同時，為更好適應(yīng)不同行業(yè)領(lǐng)域的特點和具體要求，相關(guān)管理部門或機構(gòu)可參照本編制大綱，在充分反映行業(yè)特殊性、根據(jù)實際需要對本編制大綱內(nèi)容進行合理調(diào)整的基礎(chǔ)上，制定適用具體行業(yè)領(lǐng)域的可行性研究報告編制大綱。

二、編寫投資項目可行性研究報告的主要原則

（一）堅持推動高質(zhì)量發(fā)展。

要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，充分體現(xiàn)新時代對投資高質(zhì)量發(fā)展的要求，立足我國投資管理實踐需要，更加注重發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用。同時，研究借鑒可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的相關(guān)要求，汲取有關(guān)環(huán)境社會影響評價（ESIA）分析框架，以及環(huán)境-社會-治理（ESG）責任投資理念，強調(diào)新理念新方法的應(yīng)用，將綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、安全風險等理念以及投資建設(shè)數(shù)字化等要求融入可行性研究，建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的投資項目可行性研究結(jié)構(gòu)框架。

（二）堅持以“三大目標、七個維度”為核心內(nèi)容。

圍繞項目建設(shè)必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證。開展項目論證時，需要重點把握“七個維度”，其中，項目建設(shè)必要性應(yīng)從需求可靠性維度研究得出結(jié)論，項目方案可行性應(yīng)從要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務(wù)合理性和影響持續(xù)性等五個維度進行研究論證，項目風險可控性應(yīng)通過各類風險管控方案維度研究得出結(jié)論。

（三）堅持政府和企業(yè)投資項目可行性研究分類管理。

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，根據(jù)現(xiàn)行區(qū)分政府投資項目和企業(yè)投資項目進行管理的要求，可行性研究需要分類明確政府和企業(yè)投資項目可行性研究的重點，系統(tǒng)反映其特殊要求。其中，政府投資項目要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和財政可負擔性，合理確定建設(shè)標準、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，規(guī)避可能產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)；企業(yè)投資項目可行性研究應(yīng)聚焦企業(yè)自主投資決策所關(guān)注的投資收益、市場風險規(guī)避等內(nèi)容，提高投資決策的科學性和精準性。

三、投資項目可行性研究報告的主要內(nèi)容和編制要求

（一）項目概況的編寫說明。

擬建項目和項目單位基本情況是投資決策機構(gòu)掌握項目全貌、決定是否批準建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。因此，對擬建項目和項目單位基本情況的介紹，在投資項目可行性研究報告的編寫中具有重要地位。“項目概況”是對擬建項目的建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、主要產(chǎn)出和主要技術(shù)經(jīng)濟指標等內(nèi)容的闡述，為項目決策機構(gòu)對擬建項目的相關(guān)事項開展分析評價奠定基礎(chǔ)。“項目單位概況”是對既有項目法人或新設(shè)項目法人的基本信息的闡述，為項目決策機構(gòu)分析判斷項目單位是否具備承擔擬建項目的能力、是否聚焦主責主業(yè)等提供依據(jù)；此外，就政府投資項目中的資本金注入項目，還需簡述項目公司基本信息、投資人（或者股東）構(gòu)成及政府出資人代表等情況。“編制依據(jù)”主要說明擬建項目取得相關(guān)前置性審批要件和專題研究成果等情況，為相關(guān)觀點和數(shù)據(jù)提供來源和支撐。

（二）項目建設(shè)必要性和產(chǎn)出方案的編寫說明。

“項目建設(shè)背景”主要簡述項目提出背景、前期工作進展等情況，便于項目決策機構(gòu)掌握項目來源、工作基礎(chǔ)和需要解決的重要問題等。

“項目建設(shè)必要性”主要從宏觀、中觀和微觀層面展開分析，研究項目建設(shè)的理由和依據(jù)。“規(guī)劃政策符合性分析”應(yīng)體現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃，從生態(tài)環(huán)境保護、共同富裕、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興、國家安全、基本公共服務(wù)保障等政策層面，研究提出項目建設(shè)的必要性，評價項目投資與戰(zhàn)略目標、政策要求的一致性。

對于主要滿足社會公共需求的公益性項目，應(yīng)進行社會需求研究，通過對項目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會容量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和數(shù)量等進行分析，為確定項目的目標受益群體、建設(shè)規(guī)模和服務(wù)方案提供依據(jù)。對于以滿足市場需求為導向的經(jīng)營性項目，應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域及行業(yè)發(fā)展、企業(yè)戰(zhàn)略需求等研究的基礎(chǔ)上，從項目產(chǎn)品的市場需求角度研究項目建設(shè)的必要性。“需求分析”應(yīng)立足于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，特別是重大投資項目需求方案，更要強調(diào)宏觀戰(zhàn)略視野，研究兩個市場、兩種資源，促進暢通循環(huán)，論證產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全性。

“產(chǎn)出方案”主要從宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會需求、市場預(yù)測和企業(yè)戰(zhàn)略等角度進行論證分析，從而確定項目戰(zhàn)略、目標和功能定位等事項，進而提出擬建項目的主要內(nèi)容及其規(guī)模。需要說明的是，對于政府投資項目，產(chǎn)出方案還要研究提出項目的實施模式，明確項目是由政府自建自營還是由第三方投資建設(shè)或管理，是否采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，并說明其主要理由。

（三）項目選址與要素保障的編寫說明。

“項目選址”是根據(jù)發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃等要求，結(jié)合擬建項目功能和建設(shè)條件，研究選擇項目建設(shè)場址地點。選址方案研究應(yīng)鼓勵公眾參與，充分考慮不同影響和風險因素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結(jié)合利益相關(guān)方的訴求或建議反饋，完善和優(yōu)化選址方案。

“要素保障”是項目建設(shè)的必要條件，包括建設(shè)條件、用地或用海條件、規(guī)劃條件、技術(shù)條件，以及當?shù)氐乃Y源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等。投資項目可行性研究應(yīng)鼓勵市場化配置資源、環(huán)境、用海、碳排放等要素；根據(jù)“要素跟著項目走”原則，應(yīng)優(yōu)先保障重大項目的關(guān)鍵資源要素。

對于新占用土地的投資項目，應(yīng)當明確擬建項目場址的土地權(quán)屬類別、占地面積、土地利用狀況、占用耕地情況、取得土地方式等內(nèi)容。對于涉及征地補償安置的項目，應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，明確征地補償安置的原則、范圍、方式和相關(guān)實物量指標等，提出移民生產(chǎn)生活安置和搬遷規(guī)劃。

（四）項目建設(shè)方案的編寫說明。

“建設(shè)方案研究”主要從工程技術(shù)方案及工程實體建設(shè)的角度研究工程可行性。一方面，對項目技術(shù)方案、設(shè)備方案和工程方案的合理性、先進性、適用性、可靠性、安全性、經(jīng)濟性等進行多方案比選，研究工程技術(shù)方案的可行性；另一方面，對項目組織實施、工期安排、招標方案等分析，研究建設(shè)管理方案的可行性。此外，對于擬采用PPP模式的投資項目，還要明確社會資本方的遴選方式、遴選文件構(gòu)成等內(nèi)容。

（五）項目運營方案的編寫說明。

可行性研究要改變“重建設(shè)、輕運營”的做法，強調(diào)項目全生命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證，即既要重視工程建設(shè)方案可行性研究，也要重視項目建成后的運營方案可行性研究。同時，還要結(jié)合項目的工程技術(shù)特點，遵循有關(guān)部門頒布的各類運營管理標準（包括強制性標準和參考性標準等），確保產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、安全標準等滿足相關(guān)要求。

“投資項目運營方案”要重視研究運營模式的創(chuàng)新，鼓勵通過綜合性開發(fā)（如TOD或EOD）、數(shù)字化的設(shè)計交付-施工-運維等模式創(chuàng)新，其中，政府投資項目要評價市場化運營的可行性和利益相關(guān)方的可接受性，企業(yè)投資項目要確定運營服務(wù)方案或生產(chǎn)經(jīng)營方案，突出運營有效性。同時，投資項目應(yīng)牢固樹立安全發(fā)展理念，在可行性研究階段提出系統(tǒng)全面的安全管理和應(yīng)急管理方案，強化和落實運營單位主體責任與政府監(jiān)管責任。“運營管理方案”主要研究運營機構(gòu)設(shè)置方案，明確項目治理結(jié)構(gòu)要求，闡述項目績效標準、激勵獎懲機制及績效評價結(jié)果應(yīng)用等要求。

（六）項目融資和財務(wù)方案的編寫說明。

可行性研究應(yīng)在提高工程技術(shù)方案研究深度的基礎(chǔ)上，提高建設(shè)投資估算的精度，為項目周期全過程投資控制提供依據(jù)。為了適應(yīng)投資項目融資主體多元化、融資渠道多樣化、融資方式復雜化的變化，項目投融資方案研究要強化對融資結(jié)構(gòu)、融資成本和融資風險等分析。

政府投資項目要從公共財政角度，分析論證財政資金介入的必要性、介入途徑和方式，以及資金籌措替代方案等，關(guān)注如何更好地發(fā)揮政府作用；企業(yè)投資項目要關(guān)注項目業(yè)主、出資人、股東合法權(quán)益和價值實現(xiàn)，從財務(wù)管理的角度設(shè)計合理的投資模式和融資方案，重點要評價項目的可融資性。

“財務(wù)收入”是構(gòu)成投資項目財務(wù)現(xiàn)金流入的主要來源，成本費用是項目產(chǎn)品定價的基礎(chǔ)。“項目融資和財務(wù)方案”是在對項目自身盈利能力進行分析的基礎(chǔ)上，研究項目的可融資性，以及發(fā)行產(chǎn)業(yè)基金、權(quán)益型和股轉(zhuǎn)類金融工具、專項債等融資方式的可行性。負債融資的投資項目要重點評價債務(wù)清償能力；如果項目經(jīng)營期出現(xiàn)經(jīng)營凈現(xiàn)金流量不足，還應(yīng)研究提出資金接續(xù)方案，重點評價項目財務(wù)可持續(xù)性。

非經(jīng)營性項目需要開展項目周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施。如果營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費用，應(yīng)研究提出可行性缺口補助方案。基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)根據(jù)需要，研究項目建成后采取不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（如TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)項目資本金退出的路徑。同時，還要分析評價當?shù)刎斦韶摀院褪欠窨赡芤l(fā)隱性債務(wù)等情況。

（七）項目影響效果評價的編寫說明。

投資項目是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要手段和載體，可行性研究報告應(yīng)重視資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等外部影響效果的評價，并注意與項目節(jié)能評價、環(huán)境影響評價等專項評價的結(jié)果相銜接。

資源利用效率和項目節(jié)能效果分析是從實施全面節(jié)約戰(zhàn)略、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等角度，分析論證各類資源節(jié)約集約利用的合理性和有效性，提出關(guān)鍵資源保障和供應(yīng)鏈安全等方面的措施，評價項目是否符合節(jié)能審查要求。

環(huán)境影響評價、碳排放與碳中和分析是從推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生的角度，分析擬建項目所在地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，評價項目污染物排放、生態(tài)環(huán)境保護等影響；通過估算項目周期碳排放總量和強度，評價項目碳排放水平、固碳量與中和程度以及對當?shù)?ldquo;雙碳”目標的影響等，提出環(huán)境和生態(tài)影響緩釋及保護措施。

經(jīng)濟影響評價是從經(jīng)濟資源優(yōu)化配置的角度，利用經(jīng)濟費用效益分析或經(jīng)濟費用效果分析等方法，評價項目投資的真實經(jīng)濟價值，以及對區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟的影響，判斷項目投資的經(jīng)濟合理性，從而確保項目取得合理的經(jīng)濟影響或外部效果。

社會影響評價主要關(guān)注社會和諧與公平正義，從項目可能產(chǎn)生的社會影響、社會效益和社會接受度等方面，研究項目對當?shù)禺a(chǎn)生的各種社會影響，評價項目在促進個人發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社會責任，并提出減緩負面社會影響的措施和方案。

（八）項目風險管控方案的編寫說明。

對投資項目可行性進行深入研究，可以有效規(guī)避項目全生命周期風險。風險管控方案通過預(yù)測、預(yù)報和預(yù)警項目存在的各種潛在風險因素（包括市場需求、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、融資環(huán)境、建設(shè)運營、財務(wù)盈利性、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等領(lǐng)域的各類風險），分析風險發(fā)生的可能性及其危害程度，提出規(guī)避重大和較大風險的對策措施及應(yīng)急預(yù)案，為建立和健全投資項目風險管控機制提供依據(jù)。

重大項目社會穩(wěn)定風險管控方案應(yīng)在社會風險調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過分析評價，提出應(yīng)對“鄰避效應(yīng)”的措施和風險防范方案，并論證相關(guān)風險管控方案能否將項目各種風險均降低到可接受的狀態(tài)。

四、投資項目可行性研究其他形式成果編寫要求

編制政府投資項目建議書，可參考《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱》，并對相關(guān)內(nèi)容予以適當簡化。主要內(nèi)容包括：

（1）項目概況和申報單位；

（2）項目建設(shè)必要性及初步產(chǎn)出方案；

（3）建設(shè)地點和要素保障情況；

（4）項目建設(shè)方案，包括建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、工程技術(shù)等方案設(shè)想；

（5）項目初步運營方案，包括運營模式、運營機構(gòu)設(shè)置等；

（6）項目初步財務(wù)方案，包括投資匡算、資金來源和經(jīng)濟效益等；

（7）項目初步影響效果評價，包括資源利用與節(jié)能減排、環(huán)境和生態(tài)影響分析、經(jīng)濟和社會影響評價等；

（8）項目風險和管控方案；

（9）研究結(jié)論和建議；

（10）附表、附圖和附件。

企業(yè)投資建設(shè)屬于政府核準目錄范圍內(nèi)的項目，須按照規(guī)定向核準機關(guān)提交項目申請書。項目申請書主要基于可行性研究的成果，重點分析企業(yè)投資項目可能產(chǎn)生的外部影響和公共利益影響，主要內(nèi)容包括：

（1）項目概況和申報單位；

（2）項目需求及產(chǎn)出方案；

（3）項目建設(shè)方案及運營方案；

（4）項目投資估算及財務(wù)可持續(xù)性評價；

（5）項目資源利用和環(huán)境影響效果評價；

（6）項目經(jīng)濟和社會影響效果評價；

（7）項目風險管控方案；

（8）研究結(jié)論與建議；