對(duì)“未批先建”違法行為，2014年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條增加了處罰條款，該條款與2002年發(fā)布實(shí)施的老《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條相比，未規(guī)定“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”的內(nèi)容。
2016年修正的新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定，不再將“限期補(bǔ)辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批。
因此，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)首先對(duì)“未批先建”違法行為作出處罰，限期補(bǔ)辦不再是對(duì)“未批先建”行為免于處罰的條件，更不能作為借口，也不再是環(huán)保部門對(duì)“未批先建”違法行為進(jìn)行處罰的前置條件，即一旦發(fā)現(xiàn)有“未批先建”的情形，立即做出處罰。
生態(tài)環(huán)境主管部門依法對(duì)“未批先建”違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)依照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十一條的規(guī)定的五種情形，開展技術(shù)評(píng)估，甄別是否對(duì)此建設(shè)項(xiàng)目作出批準(zhǔn)的決定。
一是建設(shè)項(xiàng)目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃；
二是所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)項(xiàng)目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求；
三是建設(shè)項(xiàng)目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達(dá)到國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者未采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞；
四是改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項(xiàng)目，未針對(duì)項(xiàng)目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；
五是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不明確、不合理。
只要有以上五種情形中的任何一種的，環(huán)保部門都不能做出批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的決定，并且還可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。
因此，對(duì)于已經(jīng)被環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)是“未批先建”的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位組織編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書或者報(bào)告表的編制方法和內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)是著重證明該建設(shè)項(xiàng)目選址、布局、規(guī)模等是否符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃。
還要看看，該建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且建設(shè)項(xiàng)目擬采取的措施是否滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求。
還要看看，建設(shè)項(xiàng)目采取的污染防治措施是否能夠確保污染物排放達(dá)到國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者是否采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞。
還要看看，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)是否屬實(shí)，內(nèi)容是否存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不明確、不合理。
對(duì)于改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項(xiàng)目，還要看看，是否針對(duì)項(xiàng)目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出了有效的污染防治措施等等。
建設(shè)單位主動(dòng)報(bào)批其環(huán)境影響報(bào)告書或者環(huán)境影響報(bào)告表的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理。
依法需申請(qǐng)排污許可證的“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)和《排污許可管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成環(huán)評(píng)報(bào)批手續(xù)。
各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)通過依法查處“未批先建”違法行為，依法受理和審查“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)，將所有建設(shè)項(xiàng)目依法納入環(huán)境管理，為實(shí)現(xiàn)排污許可證“核發(fā)一個(gè)行業(yè)，清理一個(gè)行業(yè)，規(guī)范一個(gè)行業(yè)”提供保障。
2018年2月22日，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)出《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)），2月24日又發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2018]18號(hào)）。
以上兩個(gè)文件都明確指出，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，依法不予行政處罰。
以上兩個(gè)文件也同時(shí)規(guī)定，環(huán)保部門受理建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表進(jìn)行審查的前提，也是要求“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)，未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的。
并且還要求，建設(shè)單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。建設(shè)單位同時(shí)存在違反環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”和竣工環(huán)保驗(yàn)收制度等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法分別予以處罰。
