近日，國(guó)家發(fā)展改革委等13部門印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)主體行為的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），聚焦招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家、監(jiān)管部門五方主體，提出二十項(xiàng)具體措施，對(duì)進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度，推動(dòng)招投標(biāo)市場(chǎng)更加公平公正，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，起到關(guān)鍵性作用。

一、《意見》出臺(tái)背景、重要意義

招投標(biāo)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，在我國(guó)確立二十余年以來(lái)，體制機(jī)制不斷完善，招投標(biāo)活動(dòng)不斷規(guī)范，招投標(biāo)市場(chǎng)更加公平公正，但也存在著一些亟待解決的新情況、新問(wèn)題。例如：招標(biāo)人主體責(zé)任落實(shí)不到位，各類不合理限制和隱形壁壘仍在“迭代更新”，各類規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)手段更為隱蔽，有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)插手干預(yù)招標(biāo)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)水平參差不齊、評(píng)標(biāo)專家不公正履職等情況仍有存在。針對(duì)上述新情況、新問(wèn)題，《意見》根據(jù)中央關(guān)于“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”、“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”等改革思路，從規(guī)范招投標(biāo)各方主體的角度入手，堅(jiān)持系統(tǒng)科學(xué)全面有效的原則，從眾多的法律法規(guī)規(guī)定和各地長(zhǎng)期積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中高度概括總結(jié)出一系列具體舉措，必將全面提升規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的法治化水平。總體來(lái)看，這些舉措具有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是緊密圍繞如何在招投標(biāo)領(lǐng)域發(fā)揮好市場(chǎng)、政府兩個(gè)作用這個(gè)中心問(wèn)題，體現(xiàn)為一是通過(guò)引導(dǎo)擇優(yōu)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用；二是加強(qiáng)主體行為規(guī)范、重點(diǎn)打擊違法、健全監(jiān)管機(jī)制，以更好發(fā)揮政府作用。

二、《意見》內(nèi)容緊緊圍繞發(fā)揮好兩個(gè)作用

（一）在招投標(biāo)活動(dòng)中發(fā)揮好市場(chǎng)作用

招投標(biāo)活動(dòng)本身就是充滿市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)，招投標(biāo)制度本質(zhì)上也是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇承包單位的一種交易方式。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，既是深化投融資體制改革的應(yīng)有之義，也是招投標(biāo)制度的活力源泉。《意見》高度關(guān)注市場(chǎng)作用的發(fā)揮，著力積極穩(wěn)妥的從廣度和深度上推進(jìn)招投標(biāo)活動(dòng)市場(chǎng)化改革，減少其中政府對(duì)公共資源的直接配置，減少政府對(duì)具體招投標(biāo)活動(dòng)的直接干預(yù)，讓市場(chǎng)在招投標(biāo)活動(dòng)中充分發(fā)揮作用，推動(dòng)招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓參與招投標(biāo)活動(dòng)的企業(yè)有更多活力和更大空間。

1、引導(dǎo)擇優(yōu)。一是強(qiáng)調(diào)招標(biāo)文件編制，以明確擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。例如《意見》第（三）點(diǎn)、第（四）點(diǎn)中強(qiáng)調(diào)招標(biāo)人以及招標(biāo)人代表應(yīng)當(dāng)高質(zhì)量編制招標(biāo)文件，使用標(biāo)準(zhǔn)文本，并審慎設(shè)置投標(biāo)人條件和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等，還提出“四不得三嚴(yán)禁”，使作為評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件具有充分的“擇優(yōu)”屬性。二是加強(qiáng)評(píng)標(biāo)報(bào)告審查，以檢驗(yàn)擇優(yōu)過(guò)程。例如《意見》第（五）點(diǎn)要求招標(biāo)人在中標(biāo)候選人公示前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查評(píng)標(biāo)報(bào)告，并提出審查的五個(gè)關(guān)注重點(diǎn)，以及建立評(píng)分情況、否決原因公開機(jī)制，目的就是為了確保評(píng)標(biāo)過(guò)程真正成為擇優(yōu)過(guò)程。三是關(guān)注評(píng)標(biāo)質(zhì)量提高，以保障擇優(yōu)結(jié)果。例如《意見》第（十三）點(diǎn)關(guān)注評(píng)標(biāo)質(zhì)量，要求對(duì)評(píng)標(biāo)過(guò)程中可能發(fā)現(xiàn)的四類問(wèn)題，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)不同措施。同時(shí)，還要求招標(biāo)人提供科學(xué)設(shè)置評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法、合理設(shè)置專家抽取專業(yè)、保證充足的評(píng)標(biāo)時(shí)間、完善智能輔助評(píng)標(biāo)機(jī)制和靈活確定評(píng)標(biāo)勞務(wù)費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)等支撐，為評(píng)標(biāo)委員會(huì)開展評(píng)標(biāo)做好服務(wù)。這些舉措都是為了確保擇優(yōu)結(jié)果能夠通過(guò)高質(zhì)量評(píng)標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)規(guī)范招標(biāo)文件質(zhì)量引導(dǎo)擇優(yōu)，福建省在實(shí)踐中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。福建省于2017年開展工程領(lǐng)域招投標(biāo)網(wǎng)上公開工作，大力推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管部門按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)文件，出臺(tái)招標(biāo)文件電子范本，并于2019年在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)房屋市政、交通、水利、信息化、漁港、工業(yè)等六大行業(yè)省市縣三級(jí)招標(biāo)文件編制規(guī)范化。招標(biāo)人統(tǒng)一按照電子范本編制招標(biāo)文件，盡可能減少人為因素干擾，避免設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥和限制潛在投標(biāo)人，進(jìn)一步推動(dòng)招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要編制招標(biāo)文件。以上一系列舉措有力促進(jìn)了項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行，招投標(biāo)投訴顯著減少，全省招投標(biāo)項(xiàng)目平均節(jié)資率明顯提高。

2、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。一是明確嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制招標(biāo)制度，以保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)用。例如《意見》第（二）點(diǎn)要求“依法經(jīng)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門確定的招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織行為，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意變更”，嚴(yán)禁通過(guò)支解發(fā)包等規(guī)避招標(biāo)，嚴(yán)禁實(shí)行“明招暗定”等虛假招標(biāo)；要求依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目不得違法采用非招標(biāo)方式，最大限度采用公開競(jìng)爭(zhēng)性方式，提升市場(chǎng)配置效率；不得采用抽簽、搖號(hào)、抓鬮等違規(guī)方式直接選擇投標(biāo)人、中標(biāo)候選人或中標(biāo)人。二是采取多種機(jī)制，拓展競(jìng)爭(zhēng)廣度深度。例如《意見》第（二）點(diǎn)要求，除特殊情形外，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行全流程電子化交易。眾所周知，全流程電子化交易能夠大大降低投標(biāo)人成本，所以采取全流程電子化交易的招標(biāo)項(xiàng)目，投標(biāo)人往往跨越省域、動(dòng)則數(shù)以千計(jì)，競(jìng)爭(zhēng)程度較之走線下流程要激烈得多。又如《意見》第（三）點(diǎn)，鼓勵(lì)建立依法必須招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)文件公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，以充分保障招投標(biāo)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)空間。在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面，福建省在全流程電子化招投標(biāo)實(shí)踐中也開展了契合《意見》精神的一系列工作。2017年先后出臺(tái)《福建省公共資源交易平臺(tái)管理細(xì)則》《福建省公共資源交易平臺(tái)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《福建省公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)安全和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)細(xì)則》，實(shí)現(xiàn)交易平臺(tái)升級(jí)改造和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)運(yùn)行，為電子化招投標(biāo)全面普及奠定制度和平臺(tái)基礎(chǔ)，于2018年底在全國(guó)較早實(shí)現(xiàn)依法必須招標(biāo)項(xiàng)目全流程電子化招標(biāo)；在全國(guó)范圍內(nèi)率先開展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)實(shí)踐，2018年在出臺(tái)相關(guān)制度基礎(chǔ)上，建成省內(nèi)地級(jí)市之間、地級(jí)市內(nèi)部縣區(qū)之間應(yīng)用遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)調(diào)度系統(tǒng)，并與寧夏、西藏之間開展跨省遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)，累計(jì)10余次；在推動(dòng)電子化招投標(biāo)CA互認(rèn)上下功夫，2019年通過(guò)打破技術(shù)壁壘推動(dòng)CA互認(rèn)簽章互調(diào)，實(shí)現(xiàn)全省省內(nèi)活躍的所有CA廠家互聯(lián)互通，并初步實(shí)現(xiàn)與省企業(yè)數(shù)字證書和電子簽章公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，未來(lái)將實(shí)現(xiàn)參與招投標(biāo)活動(dòng)企業(yè)用戶“一章通辦”，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)便利、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

（二）在招投標(biāo)活動(dòng)中發(fā)揮好政府作用

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用，有些領(lǐng)域需要政府規(guī)范和調(diào)節(jié)，才能保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，尤其是在公共資源配置領(lǐng)域。招投標(biāo)活動(dòng)需要發(fā)揮好政府作用，通過(guò)加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，管好那些市場(chǎng)管不了或管不好的事情。政府是創(chuàng)造公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的市場(chǎng)環(huán)境的主體，《意見》充分體現(xiàn)了政府的主體作用，提出堅(jiān)決打擊違法不誠(chéng)信行為，加強(qiáng)規(guī)范評(píng)標(biāo)專家、招標(biāo)代理管理，落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)，自覺用好“看得見的手”。

1、歸納不規(guī)范行為類型，增強(qiáng)監(jiān)管操作性。《意見》在總結(jié)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)范性規(guī)定的基礎(chǔ)上，又充分結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐，總結(jié)歸納了有關(guān)投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員等招投標(biāo)主體的各類不規(guī)范行為共二十余種，為招投標(biāo)主體提供遵循，增強(qiáng)招投標(biāo)行政監(jiān)管針對(duì)性和操作性。例如《意見》第（十）點(diǎn)就嚴(yán)格規(guī)范投標(biāo)和履約行為，明確了“六不得”情形，不僅規(guī)范投標(biāo)人投標(biāo)行為，還擴(kuò)大到規(guī)范中標(biāo)后的履約行為。又如《意見》第（十二）點(diǎn)明確了“兩應(yīng)當(dāng)、八不得”情形，既涉及違法違規(guī)行為，也涉及違反職業(yè)道德的行為，全方位對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。再如《意見》第（十六）點(diǎn)明確了“五不得”，提出代理機(jī)構(gòu)行為要依法依規(guī)，誠(chéng)信自律經(jīng)營(yíng)，不得非法承攬業(yè)務(wù)，不得參與圍標(biāo)串標(biāo)，不得泄露應(yīng)保密的信息等。對(duì)招投標(biāo)主體各種不規(guī)范行為的歸納總結(jié)，有助于監(jiān)管工作有的放矢，提供了監(jiān)管實(shí)施依據(jù)，這在福建省工作實(shí)踐中也得到體現(xiàn)。2021年福建省印發(fā)了《工程領(lǐng)域招投標(biāo)大數(shù)據(jù)分析疑似違法違規(guī)行為規(guī)則V1.0》，應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析手段，對(duì)交易數(shù)據(jù)進(jìn)行充分的集成、挖掘、整理，通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型，對(duì)招投標(biāo)主體行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和線索關(guān)聯(lián)分析，預(yù)置規(guī)避招標(biāo)、量身定制、專家被買通、層層轉(zhuǎn)包分包、圍標(biāo)串標(biāo)、主體線索等五大專題進(jìn)行綜合分析，實(shí)現(xiàn)智能預(yù)警，對(duì)“陪標(biāo)專業(yè)戶”、“抱團(tuán)投標(biāo)”、“標(biāo)王”、“關(guān)聯(lián)人員”等重點(diǎn)監(jiān)督檢查，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

2、重拳打擊遏制違法、失信行為，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效性。一是嚴(yán)厲打擊團(tuán)伙組織性違法行為。《意見》第（十一）點(diǎn)，提出“兩個(gè)關(guān)注”，要求關(guān)注“陪標(biāo)專業(yè)戶”和“抱團(tuán)”投標(biāo)現(xiàn)象。針對(duì)危害范圍廣、危害程度深的團(tuán)伙組織性違法行為，《意見》第（十一）點(diǎn)、第（十二）點(diǎn)又提出“兩嚴(yán)”，嚴(yán)厲打擊“標(biāo)王”及其背后的違法犯罪團(tuán)伙；嚴(yán)禁評(píng)標(biāo)專家組建或加入影響公正評(píng)標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)通訊群組。二是關(guān)注應(yīng)處罰不處罰、以輕替重等違法處罰行為。如《意見》第（十一）點(diǎn)中明確，對(duì)查實(shí)的違法行為，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施行政處罰，并納入信用記錄；還明確不得以行政約談、內(nèi)部處理等代替行政處罰，不得以行政處罰代替刑事處罰，確保有錯(cuò)必糾、處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、處罰措施落實(shí)見效。為破解應(yīng)處罰不處罰、以輕替重難題，福建省建成“招投標(biāo)在線投訴舉報(bào)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)投訴在線提交、在線處理、處理結(jié)果在線公示，有力推動(dòng)行政處罰行為公平、公正，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。

3、健全監(jiān)管機(jī)制和信用體系，增強(qiáng)監(jiān)管主動(dòng)性。一是健全監(jiān)管機(jī)制，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。《意見》第（十八）點(diǎn)明確要求，各地行政監(jiān)督部門按照職責(zé)分工開展各項(xiàng)監(jiān)管工作，對(duì)涉及其他部門的，及時(shí)移交或聯(lián)合處理，著力解決多頭處理、職責(zé)交叉、不同行業(yè)間處罰裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一致問(wèn)題；著力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提升執(zhí)法智能化水平和執(zhí)法效率。《意見》所重視的互聯(lián)網(wǎng)手段在行政監(jiān)管中的運(yùn)用以及執(zhí)法智能化和效率等問(wèn)題，也是各地在監(jiān)管實(shí)踐中容易遇到的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)。針對(duì)于此，福建省發(fā)展改革委積極與省紀(jì)委監(jiān)委加強(qiáng)協(xié)作，不斷健全全省招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制，2020年以來(lái)先后制定《福建省工程領(lǐng)域招投標(biāo)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)程》，聯(lián)合省公安廳等七部門出臺(tái)《打擊整治工程領(lǐng)域招投標(biāo)違法犯罪協(xié)作機(jī)制》《關(guān)于整治工程領(lǐng)域招投標(biāo)違規(guī)違紀(jì)違法問(wèn)題“四個(gè)聯(lián)合”協(xié)作機(jī)制（試行）》等，推動(dòng)招投標(biāo)領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)督部門與紀(jì)委監(jiān)委、公安協(xié)同監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、刑事司法監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督四位一體聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，并建成運(yùn)行“全省招投標(biāo)在線監(jiān)管平臺(tái)”，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，實(shí)現(xiàn)全流程在線監(jiān)管。二是全面推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管。在原有常規(guī)監(jiān)管工作基礎(chǔ)上，開展“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，有助于提升監(jiān)管主動(dòng)性和覆蓋面。《意見》第（十九）點(diǎn)提出，要深化“放管服”改革，切實(shí)將監(jiān)管重心從事前審批核準(zhǔn)向事中事后全程監(jiān)管轉(zhuǎn)移，推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管。福建省2021年以來(lái)積極開展工程建設(shè)領(lǐng)域六大行業(yè)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，推動(dòng)全省各級(jí)行業(yè)監(jiān)管部門利用“全省招投標(biāo)在線監(jiān)管平臺(tái)”中“雙隨機(jī)一公開”抽查系統(tǒng)，對(duì)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑似違規(guī)線索項(xiàng)目按比例進(jìn)行抽查檢查。2021年至今，行業(yè)監(jiān)管部門通過(guò)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，對(duì)2018年以來(lái)的39562個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析，篩選出2103個(gè)項(xiàng)目，按比例抽取1155個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審查，其中對(duì)118個(gè)項(xiàng)目作出行政處罰，對(duì)22個(gè)項(xiàng)目作出批評(píng)教育、責(zé)令整改、約談等行政處理。實(shí)踐證明，推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，能夠在節(jié)約行政資源的同時(shí)，提升監(jiān)管主動(dòng)性和覆蓋面，有力克服了監(jiān)管執(zhí)法中的地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)。三是以信用為基礎(chǔ)，建立新型監(jiān)管機(jī)制。《意見》第（二十）點(diǎn)明確提出，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接標(biāo)前標(biāo)中標(biāo)后各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)信用信息在招投標(biāo)活動(dòng)中的合理規(guī)范應(yīng)用，對(duì)違法失信主體依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒，推動(dòng)提升招投標(biāo)市場(chǎng)主體的守法誠(chéng)信意識(shí)。

三、做好《意見》貫徹落實(shí)工作

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“既不能用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”。《意見》提出的各項(xiàng)舉措，使市場(chǎng)和政府各就其位、各展其長(zhǎng)，推動(dòng)形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，對(duì)指導(dǎo)全國(guó)各地招投標(biāo)工作具有重要意義，將有力推動(dòng)招投標(biāo)市場(chǎng)健康發(fā)展。下一步我們要抓緊做好貫徹落實(shí)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化政治站位，組織學(xué)習(xí)認(rèn)真研究《意見》規(guī)定，制定貫徹落實(shí)《意見》工作方案，推動(dòng)營(yíng)造公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的招投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境。一是開展清規(guī)工作，根據(jù)《意見》提出的二十項(xiàng)舉措要求，自查自糾，做好現(xiàn)行規(guī)范性文件清理工作，與《意見》不一致的，及時(shí)廢止或修訂。二是健全完善制度體系，對(duì)照落實(shí)《意見》提出的五大招投標(biāo)主體行為規(guī)范，充分吸收調(diào)整現(xiàn)有制度規(guī)則，固化規(guī)則要求。三是加強(qiáng)在線監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，根據(jù)《意見》對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門提出的新要求，同步升級(jí)全省在線監(jiān)管平臺(tái)，提升平臺(tái)全流程監(jiān)督功能，推動(dòng)監(jiān)管工作全覆蓋。