一管就死、一放就亂：環(huán)保這盤棋如何下？

發(fā)布時間：2022-05-16 瀏覽次數(shù)：0 編輯：zqhzxsj

過去的一個月，EOD模式的推動又邁進了一大步。

先是4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，緊接著4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心正式成立，然后4月28日，生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合發(fā)布《關于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意58個項目開展試點工作（2022—2024年）。

雖說近幾個月以來疫情把人封閉得“鈍感”十足，但這幾個動作還是讓環(huán)保等有關行業(yè)頗為興奮，畢竟EOD的春風已經(jīng)吹了三四年了，如今推進的程度越來越深，可算是有點眉目了。

對此有不少新老青友向青山研究院團隊咨詢相關問題，本文結合大家的問題以及我們的思考展開。

其實這幾年，關于EOD是什么、將有何意義、其中的機遇和風險如何，已經(jīng)有非常充分的討論，行業(yè)內(nèi)外的一些分析都非常深刻，短期內(nèi)并沒有太多可講的。另外，這套模式才開始試點，一些要點和問題尚待觀察，一些過早的論斷難免成為無稽之談。

所以，我們不如換個角度，從已經(jīng)發(fā)展了數(shù)十年的PPP來看EOD。因為二者雖然是兩碼事，但卻有著很大的相似性和一定的關聯(lián)度。

相似性體現(xiàn)在幾個方面：

一是都是解決財政在生態(tài)環(huán)境治理上“缺錢”的困境，二是都以引入市場機制和社會資本方參與為設計要點，三是落地項目的體量都比較大、投資回報的周期都比較長，四是都要求有完善的機制來保障模式的正常運作。

EOD和PPP的關系則在于二者可以互相促進，此前財政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展》，“PPP+EOD”的提法和想法已經(jīng)存在于官方和學界。

最關鍵的是，PPP模式在國內(nèi)已經(jīng)有長期的實踐，在實踐中取得了大量的成功和失敗經(jīng)驗，這些經(jīng)驗都是真金白銀和一些企業(yè)的倒閉換來的，其價值遠遠超過了制度本身。

關于制度、法規(guī)、模式這些游戲規(guī)則，與其對著那些空泛而華麗的章句憑空腦補，不如在一些可參考的經(jīng)驗案例上多花點心思。

畢竟一個模式從構思到落地，紙面上顯性的條款是容易把握的，但實操中隱性的規(guī)則是難分難辨的，法規(guī)往往難以覆蓋所有的情況，也不全然是最終實操的藍本。

因此，在當前這個階段，對過往PPP模式實踐狀況的深度認知，或許更加有助于對未來EOD以及PPP+EOD的認知和參與。

當然，在進入主要內(nèi)容之前，我們還是先簡要看一下EOD的政策沿革以及現(xiàn)狀。

01 EOD政策沿革以及現(xiàn)狀

EOD政策沿革一覽：

2018年8月生態(tài)環(huán)境部在《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的指導意見》（環(huán)規(guī)財〔2018〕86號）中首次提到EOD模式：“探索開展EOD模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領域打造標桿示范項目。”
2019年1月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合全國工商聯(lián)出臺《關于支持服務民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕6號），提出：“探索生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務模式”，在頂層政策方面提出EOD模式與工業(yè)園區(qū)及城鎮(zhèn)環(huán)境治理結合。
2020年9月國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)布《關于擴大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）中指出：“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。” 國家發(fā)改委、財政部首次提出EOD模式。
2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）落實2018年指導意見，向各地區(qū)征集EOD模式備選項目，國開行首次作為發(fā)文單位出現(xiàn)。
2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》指出“未來各地要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達到50%以上的目標要求，且資金投向包括與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關的山水林田湖草生態(tài)保護修復等。”
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），EOD模式真正拉開序幕。
2021年11月，隨著國辦《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》公布，EOD模式在金融、環(huán)保等領域熱傳。
2021年11月16日，財政部正式發(fā)布《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》，EOD再次掀起高潮。
2022年4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》。
2022年4月15日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心正式成立。
2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意58個項目開展試點工作（2022—2024年）。

總體來看，EOD模式尚處在初始試點階段，試點的項目主要在區(qū)縣級地區(qū)，主要包含區(qū)域整體生態(tài)治理、水務、礦山修復類項目，且參與者以地方城投平臺公司為主。現(xiàn)階段，很多設想有待驗證，很多問題也有待觀察。

02 PPP的困局

一管就死、一放就亂

事實上，近日針對PPP也有重要消息。

4月26日，中央財經(jīng)委員會召開會議，特別強調了PPP在支持基礎設施建設中的地位和作用，其中提到“要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營”，也就是一些專家學者所引用的“規(guī)范發(fā)展、陽光運行”八字訣。

這一方面是因為當前的經(jīng)濟形勢亟需基建來活血化淤，而PPP是基建的藥引子，急推PPP的緊迫性和重要性可想而知；另一方面是經(jīng)歷了2014年-2017年的PPP狂潮，PPP項目的上馬進入了一個休整期、冷靜期，所以熱度需要重新激活。

這里解釋下為什么叫“狂潮”，因為這個階段放出的PPP項目問題很大，參與其中的兩類P狂熱到了失去理智。

最近，最后的幾家環(huán)保上市公司借著五一節(jié)假日悄悄地發(fā)了年報，從財報中可以看得出來，PPP留給這些企業(yè)的傷疤至今仍在隱隱作痛，財報上與日俱增的虧損數(shù)字基本都是在2014年-2017年的PPP狂潮中埋下的雷。

到2017年和2018年，針對地方政府債務和PPP的過熱發(fā)展，監(jiān)管部門出臺了一系列規(guī)章政策，加強了對 PPP 模式發(fā)展的監(jiān)管力度，其實主要是靠清庫。

但在強監(jiān)管下，PPP 發(fā)展很快即遭遇瓶頸，此后出現(xiàn)下滑，到 2018年下半年趨于穩(wěn)定，呈現(xiàn)增長乏力的狀態(tài)，這導致大力啟動的PPP模式未能為投資增長發(fā)揮應有作用。

根據(jù)財政部PPP（政府與社會資本合作）中心數(shù)據(jù)顯示，截止2021年3季度，2021年新入庫項目442個、投資額9,165億元，同比減少4,380億元、下降32.3%；簽約落地項目437個、投資額9,929億元，同比增加310億元、增長3.2%；開工建設項目358個、投資額5,881億元，同比減少379億元、下降6.1%。整體來看， PPP項目的市場熱度2021年相較于2020年有所下滑。

△ 2016年-2019年我國PPP項目總投資和入庫項目數(shù)，數(shù)據(jù)來自財政部

2021年11月11日，中建政研集團董事長梁艦對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，當前PPP項目明顯處于“增量縮減，消化存量”階段。梁艦判斷，若2022年沒有國家層面的政策刺激，PPP項目大概率會持續(xù)處于這種狀態(tài)。

按理說，加強監(jiān)管產(chǎn)生的效果應當是促進 PPP 模式的健康持續(xù)發(fā)展，前面的八字訣也講了，“規(guī)范發(fā)展、陽光運行”，可現(xiàn)實的情況卻是“一管就死、一放就亂”。

那么其中的問題究竟是什么呢？發(fā)展的時間不夠？積累的經(jīng)驗不足？制度法規(guī)不夠全面？

03 PPP發(fā)展過程中的9個問題

在過往尤其是2014年之后的這一波熱潮中，PPP項目弊病百出、亂象頻發(fā)，其背后的原因絕不是發(fā)展時間不夠、積累的經(jīng)驗不足、制度法規(guī)不夠全面。

在發(fā)展的時間上：中國第一個 BOT 項目1984年深圳沙角 B 電廠項目距今已有三十多年。政策方面，國家計劃委員會（發(fā)改委前身）1993 年就開始研究投融資體制改革問題，包括 BOT 模式可行性問題。在項目的落地上，1997年國內(nèi)掀起了第一波PPP熱潮，環(huán)保領域最早的PPP項目大致就出現(xiàn)在這個時期，一些頭部企業(yè)也正是在此背景下打下了地盤，這個時期成功的PPP案例不在少數(shù)。

在經(jīng)驗方面：PPP在國內(nèi)發(fā)展的時間和改革開放或者環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程幾乎是同步的，且早期外資參與的程度不小，也就是說早期拜師學藝的對象是國際水準的，再加上PPP項目的周期都比較長，所以在發(fā)展過程中有足夠的時間和機會學習一流的經(jīng)驗，當下也仍然具備這樣的條件。在實踐的范圍和數(shù)量上，包括環(huán)保在內(nèi)的各領域所積累的案例數(shù)量在世界范圍都是龐大的。

而在制度法規(guī)方面：這一直是各方甩鍋最多的，是給失敗的PPP項目找理由時用得最多的。但實際情況是，國內(nèi)關于如何規(guī)范PPP模式運行的政策文件的出臺只多不少，肯定不能說完善，但絕不是大量PPP項目拉垮的原因。

那么，問題真正出在哪里呢？青山研究院經(jīng)過對大量PPP案例的分析研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)PPP項目運作過程中存在以下9類典型問題：

急功近利、過于粗放

在PPP發(fā)展初期或者是某一時期需要大量上馬PPP項目時，就會出現(xiàn)管控放松、發(fā)展粗放的問題。

比如，2014年PPP模式加速大發(fā)展，大量項目匆匆上馬，各路資金蜂擁而至，但政府和企業(yè)各方的協(xié)調、消化能力完全跟不上，最終導致大量PPP項目泛化、異化、爛尾現(xiàn)象頻發(fā)，而事實上有些項目壓根兒就不能上。

杠桿使用過度

如果說PPP是加速引擎，那么杠桿就是油門。要推動PPP模式加速發(fā)展，油門是要用的，但不能太猛，更不能踩著不放。

如果金融杠桿的油門使用過度，一旦出現(xiàn)融資渠道變窄、融資成本上升、金融政策收緊等急發(fā)突發(fā)狀況，就可能出現(xiàn)翻車事件。最典型者如東方園林，擴張最快的時候，2017年度一年就中標了88個PPP項目，累計投資額1434.51億元，最終親手把自己毀滅掉了。

民營資本參與相對不足

PPP模式的核心在于引入社會資本緩減政府在基建投資上“缺錢”的困境，其中的關鍵一P是社會資本方，但過往的情況是，在與政府合作方當中，國資參與較多，而民營資本的參與則相對不足。

根據(jù)財政部發(fā)布的《全國 PPP 綜合信息平臺項目庫季報》，截至 2019 年一季度末， PPP 落地項目中涉及社會資本共 9565 家，其中民營企業(yè)占比 34.9%，國有企業(yè)占比 51.4%。從已落地項目來看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。

△ 2019年一季度末PPP項目各類社會資本占比，資料來自財政部

這就是說，在過往的PPP項目中，該模式在很大程度上并沒有發(fā)揮應有作用，PPP不是來解決財政缺錢的困境的么，國企如此豪橫，豈不是自相矛盾？

審批流程繁瑣

PPP的有些問題雖不致命，但嚴重影響效率，比如審批流程過于繁瑣。

PPP項目的執(zhí)行過程涉及到多個政府機構，但一些政府機構辦事效率低、不確定因素多的狀況，降低了審批效率。此外，不同地區(qū)、不同政府人員對項目審批認知不同，甚至有些辦事人員在專業(yè)度上嚴重欠缺，這就導致項目運轉的效率非常低下。

法規(guī)制度不完善

法規(guī)制度不完善在一定程度上是存在，一方面表現(xiàn)為國家法律法規(guī)層面的缺失，社會資本面臨法律保障不完善的問題，另一方面表現(xiàn)為不同部門之間法規(guī)的混亂沖突，比如有時候財政部和發(fā)改委頒布的部門規(guī)章就存在不一致的內(nèi)容。

這里需要強調的是，法規(guī)制度不完善是切實存在的問題，但遠遠不是一些PPP項目干廢掉的原因。

隱形債務嚴重

企業(yè)玩PPP項目要克制，地方政府同樣要克制。

由于一些地方政府有意無意地在財政預算上的迷糊，要么預算額度嚴重不足，要么沒有明確穩(wěn)定的付費資金來源，導致其無法按時足額支付企業(yè)的相關費用，造成各類“明股實債”頻發(fā)、政府隱性債務加劇，與PPP模式的應有之意背道而馳。在上一波PPP狂潮中，這個問題是后來PPP項目清庫的主要原因。

政府角色錯位

在PPP關系中，政府這一P是話語權的主導者，因此自然地在PPP項目中有向好引導的職責。

但在一些項目中，地方政府過于關注自身的財政壓力而忽視自身需承擔的責任，強調企業(yè)的責任義務而并不考慮企業(yè)方利益，造成政府角色的缺位和錯位，對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來了不利影響。

管理人員腐敗

PPP項目“一管就死、一松就亂”，這里的“亂”很大程度上就是腐敗。

PPP項目中，部分人員亂用職權、監(jiān)管不當、亂收費等問題時有發(fā)生，這給一些項目的推動增加了很重的負擔，造成經(jīng)濟成本增加、社會大眾利益受損。

政府任性違約

契約精神是PPP模式能夠廣泛推廣的基石，參與者數(shù)十年間要在同一條船上合作共濟，就必須要有基本的信任，且在關系上要有一定制衡。

但現(xiàn)實是，長期以來受官本理念的影響，政府大多數(shù)時候處于絕對強勢的地位，社會資本根本無法與其制衡。一旦政府方發(fā)生違約等狀況，很容易導致企業(yè)陷入窘境，蒙受經(jīng)濟損失而束手無策。

以上是9類PPP項目運作過程中典型問題，關于PPP實操的學問遠不止于此，本文僅借此說明核心問題，我們再往下分析。

細心的朋友可能發(fā)現(xiàn)，上述9類問題其實是不能并列的，因為這些問題是分層的，其中1-5是表層問題，6-9則是深層問題，表層問題的解決必須是以深層問題解決為前提。

或者說表層問題本就不存在，不過是各方逃避深層問題的借口。

比如法規(guī)制度不完善一項，無論是地方政府還是社會資本方，之所以都寧愿把問題歸結于法規(guī)制度，無非是不想觸及本質——尊重和遵守規(guī)則，各方都想凌駕于法規(guī)法規(guī)制度之上且都能凌駕于法規(guī)法規(guī)制度之上，最終的結果是圍繞PPP的政策、法規(guī)、條例、細則越來繁雜、補丁越補越多，帶來的規(guī)范性缺十分有限，反倒是整套模式運行的效率越來越低，陷入作繭自縛的困境。

以上問題出現(xiàn)在PPP模式中，其中的絕大多數(shù)將來同樣有可能出現(xiàn)在EOD模式中，而PPP+EOD就更加復雜了。