黨的十九屆五中全會作出實施城市更新行動決策部署。城市發(fā)展正在由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，城市更新作為存量時期主要的城市發(fā)展和空間治理方式，是資源環(huán)境緊約束背景下國土空間規(guī)劃管理的重點領(lǐng)域。本期從北京、上海、廣州、深圳這幾個城市的實踐經(jīng)驗來看，城市更新隨著國土空間規(guī)劃工作深入推進，享受到越來越多的“多規(guī)合一”改革紅利。
與過去舊城改造中常見的大拆大建不同，新發(fā)展格局下各地不再“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是將城市作為有機生命體，把城市更新作為重要內(nèi)容納入國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃體系，對城市更新區(qū)域開發(fā)保護活動在空間和時間上系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌安排，推進內(nèi)涵式、集約型、綠色化的城市有機更新模式，突出強調(diào)從提升身邊的空間品質(zhì)入手，精準回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往。
構(gòu)建五大更新體系 推進更新行動實效
北京市在城市更新中嚴格貫徹落實總體規(guī)劃“控增量、促減量、優(yōu)存量”的工作要求，堅持規(guī)劃引領(lǐng)、街區(qū)統(tǒng)籌，堅持政府引導(dǎo)、市場運作，堅持政策推動、項目帶動。在五大更新體系支撐下不斷改革探索，凝聚共識。
建立更新工作體系。按照“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)—行動計劃”的工作思路，以街區(qū)為基本單元，以存量建筑為主體，自上而下統(tǒng)籌開展更新工作。
探索更新方法體系。探索“清單式”“菜單式”工作模式，以昌平區(qū)回龍觀天通苑地區(qū)存量街區(qū)控規(guī)為樣板，通過體檢評估找問題，形成問題清單和資源清單；多元協(xié)商問需求，形成需求清單和愿景清單；整體策劃配政策，形成策略清單和政策清單；制定計劃推行動，形成任務(wù)清單和項目清單。
強化更新組織體系。依托基層社區(qū)治理，搭建多元協(xié)商平臺，推動責任規(guī)劃師制度實施，打通從規(guī)劃編制、審批、實施、管理全流程參與的路徑，廣泛參與微空間改造和基層精細化治理各個環(huán)節(jié)，努力讓政府、市場、社會、公眾形成合力。
構(gòu)建更新動力體系。制定適用于北京城市更新的“1+N+X”系列政策，通過持續(xù)釋放政策紅利，賦予更多更新動力。
完善更新實施體系。建立長期動態(tài)跟蹤推進機制，滾動集成更新任務(wù)和項目，動態(tài)納入城市更新行動計劃，整體推動物質(zhì)空間與城市治理“雙提升”。
構(gòu)建五大更新體系 推進更新行動實效
北京市在城市更新中嚴格貫徹落實總體規(guī)劃“控增量、促減量、優(yōu)存量”的工作要求，堅持規(guī)劃引領(lǐng)、街區(qū)統(tǒng)籌，堅持政府引導(dǎo)、市場運作，堅持政策推動、項目帶動。在五大更新體系支撐下不斷改革探索，凝聚共識。
建立更新工作體系。按照“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)—行動計劃”的工作思路，以街區(qū)為基本單元，以存量建筑為主體，自上而下統(tǒng)籌開展更新工作。
探索更新方法體系。探索“清單式”“菜單式”工作模式，以昌平區(qū)回龍觀天通苑地區(qū)存量街區(qū)控規(guī)為樣板，通過體檢評估找問題，形成問題清單和資源清單；多元協(xié)商問需求，形成需求清單和愿景清單；整體策劃配政策，形成策略清單和政策清單；制定計劃推行動，形成任務(wù)清單和項目清單。
強化更新組織體系。依托基層社區(qū)治理，搭建多元協(xié)商平臺，推動責任規(guī)劃師制度實施，打通從規(guī)劃編制、審批、實施、管理全流程參與的路徑，廣泛參與微空間改造和基層精細化治理各個環(huán)節(jié)，努力讓政府、市場、社會、公眾形成合力。
構(gòu)建更新動力體系。制定適用于北京城市更新的“1+N+X”系列政策，通過持續(xù)釋放政策紅利，賦予更多更新動力。
完善更新實施體系。建立長期動態(tài)跟蹤推進機制，滾動集成更新任務(wù)和項目，動態(tài)納入城市更新行動計劃，整體推動物質(zhì)空間與城市治理“雙提升”。
規(guī)劃全生命周期管理保駕護航
上海市堅持各級國土空間規(guī)劃在城市更新中的全面引領(lǐng)，加強法治保障，系統(tǒng)推進各類城市更新行動，通過國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理有效保障城市更新項目建設(shè)。
規(guī)劃編制方面：國土空間總體規(guī)劃層面，明確了全市各類型城市更新目標策略；單元規(guī)劃層面，明確城市更新公共要素底線及發(fā)展要求；控制性詳細規(guī)劃層面，明確更新建設(shè)的開發(fā)指標和公共要素具體建設(shè)運營管理要求，強調(diào)實施導(dǎo)向。
實施推進方面：通過近期規(guī)劃明確城市更新近期重點的空間戰(zhàn)略與行動任務(wù)。上海系統(tǒng)開展了各類城市更新行動，主要包括通過“行走上海”活動激發(fā)量大面廣的社區(qū)空間微更新，開展共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風貌計劃、休閑網(wǎng)絡(luò)計劃等四大更新行動計劃；全面推動虹口北外灘、寶山吳淞、南大等重點地區(qū)整體轉(zhuǎn)型提升；以“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)為抓手，全面推動社區(qū)更新。
政策保障方面：制定了多項覆蓋產(chǎn)業(yè)、商業(yè)商辦、城中村、居住、風貌舊改等類型的城市更新配套政策。在總結(jié)多項城市更新行動實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定并實施了《上海市城市更新條例》。
監(jiān)督管理方面：以全生命周期管理統(tǒng)籌城市更新相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程，建立貫穿事前、事中、事后的全生命周期管理閉環(huán)；將更新項目的公共要素供給、產(chǎn)業(yè)績效、環(huán)保節(jié)能、物業(yè)持有、土地退出等全生命管理要求均納入土地出讓合同監(jiān)管。
夯實規(guī)劃體系 強化存量再利用
廣州市堅持國土空間規(guī)劃引領(lǐng)，將城市更新納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，形成以存量資源再利用為主線的空間發(fā)展模式。建立總體規(guī)劃定目標、定重點，專項規(guī)劃建路徑、建機制，詳細規(guī)劃控指標、定功能的城市更新規(guī)劃管控傳導(dǎo)機制。堅持專家領(lǐng)銜、集體審議、投票表決、全程公開的規(guī)劃委員會審議制度。
建立完善的城市更新單元管理制度。廣州出臺了城市更新單元詳細規(guī)劃編審報批及產(chǎn)業(yè)配置、設(shè)施配套、交通評估等工作指引，構(gòu)建了產(chǎn)城融合職住平衡指標體系。
注重歷史文化和公共利益保護，堅持“以人民為中心”。一方面，編制《廣州市城市更新與歷史文化保護協(xié)調(diào)規(guī)劃》，夯實歷史文化名城保護管控底線及“底版”數(shù)據(jù)，提出城市更新與歷史文化保護利用項目的組合實施路徑。另一方面，編制《廣州市城市更新（城中村改造）公共服務(wù)設(shè)施綜合布點規(guī)劃》，明確教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育、環(huán)衛(wèi)等16項設(shè)施配套要求。
強化剛性管控。嚴格落實“三線”（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）、綠線、歷史文化保護等要求，科學合理確定規(guī)劃指標，配置高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)空間，完善公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，增加保障性住房供給。將城市更新單元詳細規(guī)劃作為城市更新項目規(guī)劃許可、改造實施的法定依據(jù)。
探索彈性管控。因地制宜制定地方標準，積極嘗試存量地區(qū)的容積率上限和容積率獎勵細則，提升城市空間品質(zhì)，引導(dǎo)城市更新高質(zhì)量健康發(fā)展。
以“人民城市”理念推動城市更新
深圳市以“人民城市”理念系統(tǒng)推進城市更新工作，將符合條件的低效存量建設(shè)用地納入標圖建庫范圍進行改造，在規(guī)劃管理方面進行了深入探索和實踐。
堅持規(guī)劃引領(lǐng)。以國土空間總體規(guī)劃為基本依據(jù)，編制市區(qū)更新專項規(guī)劃，評估識別更新潛力對象，實施分區(qū)分類管理，明確歷史文化風貌等空間管控要求，通過單元管理整合零散用地，傳導(dǎo)落實上一層次規(guī)劃目標。
堅持保護優(yōu)先。采用“繡花”功夫進行微改造，將部分城中村、工業(yè)集中區(qū)劃定為保留提升區(qū)，嚴禁大拆大建，鼓勵開展綜合整治有機更新，對古樹名木、歷史建筑等實施最嚴格的保護，傳承歷史文脈，保留城市記憶。
堅持公益優(yōu)先。踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，要求更新項目無償移交一定比例的公共用地、配建政策性用房和各類公共設(shè)施，規(guī)劃中小學校180多所、社康中心300余處，公共住房約1300萬平方米等，提升片區(qū)城市品質(zhì)和公共服務(wù)水平，人民群眾獲得感顯著增強。
堅持制度保障。基于存量用地開發(fā)的特點，堅持制度設(shè)計和法治實踐相結(jié)合，在各個環(huán)節(jié)出臺相應(yīng)的政策規(guī)定和標準，形成以《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》為統(tǒng)領(lǐng)的政策體系，為規(guī)劃的有效實施提供制度保障。
“人民設(shè)計師”問需于民
沈陽市深入踐行“人民城市”理念，積極探索城市更新路徑，不斷完善規(guī)劃管理舉措，扎實推動項目落地實施。
堅持規(guī)劃引領(lǐng)，強化國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控。以國土空間總體規(guī)劃為引領(lǐng)，提出城市更新分區(qū)和策略，推動城市更新示范區(qū)建設(shè)。落實總體規(guī)劃空間布局，形成了總體城市設(shè)計成果，指導(dǎo)城市更新重點片區(qū)精細化管控。持續(xù)完善一張藍圖數(shù)據(jù)體系，制定了城市更新重點區(qū)域和城市更新單元兩個圖層，并統(tǒng)一納入國土空間“一張圖”平臺。
聚力精細化管理，推動城市更新行動落實落地。落實國土空間規(guī)劃要求，開展城市品質(zhì)提升行動，實行城市精細化管理，按照“潔化、序化、綠化、亮化、美化、文化”總體要求，推動實施城鄉(xiāng)接合部改造、老舊小區(qū)及背街小巷整治、街道有機更新、重要出入口景觀提升、城市書房、口袋公園建設(shè)等一系列工程。沈陽市區(qū)編制城市更新行動計劃，形成了“十四五”城市更新項目清單。
突出名城保護，加強歷史文化資源活化利用。貫徹“以文化城”理念，加強歷史文化資源活化利用，實施東貿(mào)庫貨廠、耐火材料廠、紅梅味精廠、1905文創(chuàng)園等一系列工業(yè)遺存保護利用項目，打造了盛京皇城、奉天巷等一系列歷史文化片區(qū)。
加大保障力度，提升城市更新項目建設(shè)品質(zhì)。推行“人民設(shè)計師”制度，廣泛參與街道更新、老舊小區(qū)改造、口袋公園建設(shè)等城市更新項目，問計于民、問需于民、問效于民，確保規(guī)劃可落地、可操作、可實施。
歷史文化保護與城市設(shè)計管控并重
西安市的城市更新工作堅持規(guī)劃先行，加強規(guī)劃統(tǒng)籌；堅持依規(guī)審批，嚴格落實規(guī)劃管控要求；堅持城市和人民公共利益優(yōu)先。
堅持先規(guī)劃后建設(shè)。在規(guī)劃管控方面，將城市更新作為國土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，結(jié)合西安市城市更新計劃，統(tǒng)籌編制城市更新片區(qū)的控制性詳細規(guī)劃并履行法定報批程序，做到無規(guī)劃不建設(shè)，在項目手續(xù)審批中嚴格落實各類規(guī)劃管控要求。
堅持公共利益優(yōu)先。堅持城市和人民公共利益優(yōu)先原則，嚴格按照“四最標準”開展項目安置工作，以“最好的地段、最好的規(guī)劃、最好的質(zhì)量、最好的配套”保障居民利益，公服設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套不足的，一律不予審批。
堅持突出地方特色。在城市更新中，突出西安歷史文化保護特色，落實城市設(shè)計管控思路。在城市更新項目立項前，要做好區(qū)域文物勘探工作，在規(guī)劃中保尺度、保肌理、保風貌，延續(xù)城市歷史文化本底。同時，將城市設(shè)計貫穿規(guī)劃管理全過程，堅持城市設(shè)計先行，將城市設(shè)計管控內(nèi)容落實到城市更新詳細規(guī)劃，并將其作為規(guī)劃條件的重要內(nèi)容納入土地出讓合同。
充分用好自然資源政策“工具箱”
南京市著力發(fā)揮自然資源部門“兩統(tǒng)一”改革優(yōu)勢，充分運用政策“工具箱”，走規(guī)劃統(tǒng)籌、集約發(fā)展、精細治理、內(nèi)涵提升的新路子，分類推進城市有機更新。
居住類更新方面：轉(zhuǎn)變更新方式，以改善基本居住條件為根本，由傳統(tǒng)征收拆遷方式轉(zhuǎn)向“留、改、拆”方式，采用微改造“繡花”功夫，實現(xiàn)歷史文化保護、城市功能完善、居住品質(zhì)提升的有機更新；鼓勵實施主體多元化，強調(diào)政府引導(dǎo)，多元參與，調(diào)動個人、企事業(yè)單位等各方積極性；以等價交換、超值付費為原則，采用等價置換、原地改善、異地改善、貨幣改善等多方式安置補償；采取公開化工作流程，設(shè)立兩輪征詢相關(guān)權(quán)利人意見環(huán)節(jié)，實施過程中充分尊重民意，體現(xiàn)共建共治；從規(guī)劃、土地、資金支持、不動產(chǎn)登記四個方面提出政策保障措施，不斷加大放管服力度，降低城市更新成本，切實提高項目的可實施性和可操作性。
非居住類更新方面：拓寬開發(fā)主體范圍，增加了原土地使用權(quán)人聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓方式開發(fā)，允許通過設(shè)立全資子公司、聯(lián)合體、項目公司作為新主體再開發(fā)；劃分四種再開發(fā)模式，結(jié)合市情確定老城嬗變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市創(chuàng)新、連片開發(fā)四種模式，分別對應(yīng)老城中文保和公共配套完善、新業(yè)態(tài)發(fā)展、集中連片開發(fā)等再開發(fā)需求；放寬土地供應(yīng)方式，特定條件下允許協(xié)議出讓、帶方案招拍掛、組合出讓等多種供地方式；加大配套激勵措施力度，設(shè)置了有關(guān)收益分配、整體開發(fā)、提高容積率、多用途復(fù)合利用、建租賃住房等方面的激勵措施。
“一張圖”引領(lǐng)城市更新全生命周期管理
長沙市在城市更新中堅持規(guī)劃引領(lǐng)、評估先行，以綜合效益為導(dǎo)向，以國土空間規(guī)劃“一張圖”為抓手，實行差異化更新、全生命周期管理。
明確機制設(shè)置。出臺《關(guān)于全面推進城市更新工作的實施意見》，構(gòu)建“總體—片區(qū)—項目”的更新規(guī)劃管理制度，全面銜接國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)規(guī)劃意圖層層傳導(dǎo)，保障年度重大項目實施。
體檢評估識別問題。依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估，以城市空間結(jié)構(gòu)為評估對象，找出現(xiàn)狀與規(guī)劃的問題，明確更新管控策略。更新單元層面依托控規(guī)實施評估，科學診斷片區(qū)發(fā)展癥結(jié)，指導(dǎo)更新規(guī)劃編制。
資源要素保障。加強土地要素保障與城市更新工作管理聯(lián)動，不斷完善城市更新圖層，有效解決批而未供、閑置用地等歷史遺留問題。
可持續(xù)更新。在推進城市更新過程中，轉(zhuǎn)變單一經(jīng)濟效益導(dǎo)向，探索產(chǎn)業(yè)、民生和文化效益“最大公約數(shù)”的可持續(xù)城市更新途徑。
因地制宜。在差異化更新的理念下，將建成區(qū)劃分為更新核心區(qū)域和外圍區(qū)域兩個部分，核心區(qū)域以歷史文化保護和綜合整治為主，逐步向外疏解人口及非核心城市功能，外圍區(qū)域承接核心區(qū)疏解功能，加快片區(qū)功能布局完善，提升城市品質(zhì)。
公園城市理念全流程傳導(dǎo)
成都市圍繞建設(shè)公園城市示范區(qū)總目標，以規(guī)劃為戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)，推動城市有機更新從頂層設(shè)計到落地實施全流程傳導(dǎo)。
科學規(guī)劃，強化引領(lǐng)約束。在國土空間總體規(guī)劃中編制城市更新專章，確立“提升城市競爭力和宜居度”的總體目標，提出更新總體指引。編制中心城區(qū)有機更新專項規(guī)劃，落實國土空間總體規(guī)劃要求，識別更新對象，劃定173個更新單元，以產(chǎn)業(yè)空間、文化空間、交通空間、生態(tài)空間四類空間更新為重點，帶動城市整體更新。編制首批更新單元實施規(guī)劃，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)配套、交通體系、生態(tài)織補、文化傳承、空間布局等方面的內(nèi)容，按程序納入詳細規(guī)劃和國土空間規(guī)劃“一張圖”，以更新單元平衡利益、統(tǒng)籌實施。
精準施策，提振發(fā)展動能。充分發(fā)揮土地、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)政策在城市更新中的關(guān)鍵撬動作用，持續(xù)創(chuàng)新政策供給。出臺調(diào)遷企業(yè)優(yōu)先用地、“雙評估”補差、“地隨房走”整體改造用地、保留建筑不動產(chǎn)登記、存量非住宅閑置房屋發(fā)展新產(chǎn)業(yè)規(guī)劃許可“豁免”等14項支持性措施，引導(dǎo)低效空間資源更新利用、提質(zhì)增效；加強城市更新用地開發(fā)強度統(tǒng)籌管理，提出容積率分類管控、平衡轉(zhuǎn)移、容積率獎勵等措施，引導(dǎo)舊城功能提升、塑造高品質(zhì)空間形態(tài)。
“場景營城”推進城市更新
重慶市以國土空間規(guī)劃為總抓手，以城市更新為主要方法和目標，構(gòu)建了“總體行動計劃+專項行動方案+實施項目庫+標準導(dǎo)則體系+實施保障措施”的開放型城市提升工作體系，按照謀劃找定位、策劃定功能、規(guī)劃落空間、計劃促實施的規(guī)劃理念引領(lǐng)城市更新。
該市將“場景營城”作為深入推進城市更新工作的新路徑、新方法貫穿到國土空間規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。聚焦“山水之城美麗之地”總場景、總定位，構(gòu)建中心城區(qū)“一核、兩江、三谷、四山、五城、六名片”的城市空間格局。結(jié)合國土空間規(guī)劃體系融合場景規(guī)劃，部署“市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“總規(guī)—詳規(guī)—專項規(guī)劃”三級三類全覆蓋的場景營造項目實施機制。
同時，該市抓住國土空間規(guī)劃編制、項目審批、土地出讓三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)創(chuàng)新城市更新配套政策：對于增加公共服務(wù)功能的城市更新項目，有條件地給予一定比例的建筑面積獎勵；通過告知承諾許可、核發(fā)規(guī)劃意見等形式支持企業(yè)盤活存量轉(zhuǎn)型升級。此外，全面推進社區(qū)規(guī)劃師制度，助力推進城市更新實施。
